我国工业和信息化系统“十四五”开局良好

缓解法院负担和实现社会管理创新，必须从国家治道变革的宏观视角下予以重新观察，应当通过疏通政治过程，从根本上减少司法负荷。

前述典型案例和样本判决的分析，也揭示了规划技术标准在扮演着利益分配规则的角色。这就意味着对具有参照效力的规章，法院在适用时还将对其是否与上位法相抵触进行审查，在其与上位法相抵触时不予适用。

最近三年来的判决显示，合规即合法的裁判规范已经基本定型，几乎没有任何变化。[27]代表性研究成果，参见凌维慈：《城乡规划争议中的原告资格》，《行政法学研究》2010年第3期，第111页以下。[6]在因重大项目选址引发的群体性事件中，特定项目的相邻关系人或所在区域的公众，对城市空间配置什么、如何配置、谁来配置都提出了质疑。[2]国务院1988年2月25日印发《在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》(国发[1988]11号)。其次，在进入审查之后，行政诉讼往往对城市规划行政许可的专业性判断高度尊重，因此往往只进行形式合法性判断，通常不去审查行政机关是否进行了利益权衡。

上海市1987年制定实施了《上海市土地使用权有偿转让办法》，其第2条第2款规定了土地使用权出让金和土地使用金制度。而更为常见甚至成为常态的，则是商品房所有者对于相邻开发的争议，由此不断形成争议并引发诉讼。基于此，可能会采取多种规制方式，按照规制强度的大小，大致可以区分为对私人所有权的限制（包括对私人所有权的一般内容限制、管制性征收、征收）和直接设立国家所有。

可能的解释方案是，该款的构成要件除了存在埋藏物或隐藏物以及所有人不明即所有人不可能查明或存在[54]这两个要件外，还应增加一个要件，即该埋藏物原则上归国家所有，例外规定能够存在其他私法所有权，但此时具体的所有人不可能查明或存在。在自由主义政治哲学的经典论述中，财产权的正当性被置换成私人所有的正当性，私人所有与个体自由紧密联系在一起，法治国和消极政府也具有同样的基础。[18]但是，反对观点认为，依据《民事诉讼法》第192条所做出的判决包括认定财产无主和收归国家或者集体所有两项内容，并非认定财产无主就必然收归国家或者集体所有。《宪法》第12条规定了公共财产，而第13条第2款规定了私有财产权，这表明了公共财产和私有财产的不同属性，体现了私有财产权作为基本权利，享有防御功能，而国家所有作为公共财产的形式之一，并非基本权利，不享有防御功能。

但无论如何，从广义上而言，这种保护也可被纳入到利用的内涵之中。其二，对以经济目的为中心的私人所有权进行限制（对私人所有权的一般内容限制、管制性征收、征收）。

但是，这些规范的不同仅仅能推导出国家所有权和私人所有权的不同，而不能推导出国家所有权并非私法所有权。[15] 王永霞：《彭州乌木事件的法解释学思考》，载《政法论丛》2013年第4期。（二）宪法秩序中的私法国家所有权 1、私法中国家所有权的规范内容 宪法中国家所有的国家内容实现义务功能，要求国家通过制定一般性法律实现和保护宪法中国家所有的规范内容，此时私法中的国家所有权相关规范就是依据宪法中的国家所有设立私法中的国家所有权，[32]是宪法中国家所有的国家内容实现义务功能的展开方式之一，因此，即使表述与宪法中的规范表述大致类似，但由于功能的不同，也绝非所谓的僵尸法条。[13] 王利明：《物权法研究》（上册），中国人民大学出版社2012年版，第472页。

（三）埋藏物 如果乌木在分离前并非物的成分，那么其是否属于埋藏物？如果乌木属于埋藏物，按照《民法通则》第79条第1款的规定，所有人不明的埋藏物、隐藏物，[12]归国家所有，此时乌木应由国家取得所有权，国家应给予上缴单位或个人以表扬或物质奖励。因此，乌木并非土地的天然孳息，也并非土地的成分，故无论是适用还是类推适用《物权法》第116条，国家作为土地所有权人都无法据此取得乌木的所有权。[12] 按照用语，似乎埋藏物指的是埋藏于不动产中的物，而隐藏物指的是隐藏于动产中的物，但由于法律后果相同，因此下文中统称为埋藏物。不仅如此，《物权法》第120条前句还规定了用益物权人行使权利时应遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定，这也同样有利于实现宪法中国家所有之合理利用的规范内容。

按照拉伦茨教授的观点，假使立法者追求的影响作用超越宪法容许的范围，……可以将法律限缩解释至‘合宪的范围。本文即选择以乌木所有权的归属作为中心，讨论宪法中的国家所有和私法中的国家所有权。

[46] 同样的观点，参见巩固：《自然资源国家所有权公权说》，载《法学研究》2013年第4期。可以看出，在乌木的归属上，本文的结论是消极意义上，即不能由国家直接享有或取得所有权，而并未在积极意义上回答乌木究竟如何归属的问题。

因此，至少从文义和现行规定上而言，乌木无法依据上述规范而被认为属于国家所有。[11] 因此，宝石和化石都并非土地的成分，Vgl. Wilhelm, Sachenrecht, Aufl. 3, De Gruyter Rechtswissenschaften Verlag, 2007, Rn. 1160.。或者认为乌木属于无主物，依据《民事诉讼法》认定财产无主案件的特别程序规定，经公告后无人认领的，归国家所有。但是，虽然分配正义的目的本身是值得尊重的，可目的的正当性同样无法证成手段的正当性，这里仍然有比例原则的适用可能性。因此，不能依据现有规范直接确定乌木归属于国家所有。[40] 这种规范上的不同来源于国家所有权和私人所有权的规范目的不同。

[47] 参见王旭：《论自然资源国家所有权的宪法规制功能》，载《中国法学》2013年第6期。但是，国家所有与公民的基本权利不同，国家所有上述规范内容的具体实现有赖立法的形成，因此，当国家所有受到一般性法律限制时，该限制实际上是通过立法形成国家所有的具体内容，对此并不能提出合宪性质疑。

但《物权法》直接规定了国家所有权，似乎已经将国家所有权作为私法所有权的一种，从教义学角度观察，应在此前提下思考国家所有即全民所有的规范含义，既有的思考参见马俊驹：《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》，载《中国法学》2011年第4期。由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

四、相关私法规范的解释 经由对国家所有权进行法秩序的整体梳理，以及在乌木情形中国家所有权问题的具体分析，我们可以得出结论，乌木不应由国家享有所有权。同时，如果根据上述考量因素认为将某项财产作为国家所有进行规制的必要性极大，甚至可以排除在其上设立私人所有权的可能性，或排除其他私主体取得私法所有权。

第一，埋藏物仅能归属于国家所有，不能存在其他私法所有权时，不适用第114条前句规定的参照拾得遗失物的有关规定，也不适用《民法通则》第79条第1款，因为该款所有人不明这个要件不具备，而应适用后句规定的文物保护法等法律另有规定的，依照其规定，此时国家直接享有所有权，例如被埋藏的古生物化石和国防动产设备。[9]区分独立物和物的成分的决定性标准是交易观念。由此，乌木是否能够被认为属于等所包含的其他自然资源，从而属于国家所有，仍值得思考。[51] 具体的分析，参见熊丙万：《财产法的经济分析》，载冯玉军主编：《法律经济学》，北京大学出版社2015年版，第五章。

[20] 金可可教授将此区分为确认说和取得说，参见金可可：《论乌木之所有权归属》，载《东方法学》2015年第3期。如果对这种政治目的进行宪法解读，可以认为，宪法中国家所有的规范目的是通过国家所有而反对剥削、实现人权的平等保障，即国家所有本质上是作为一种规制手段而存在。

这里规定了包括国家机关在内的任何人不得侵占和破坏由国家享有所有权的财产，也实现了宪法中国家所有的任何人不得侵占和破坏的规范内容。新发现的矿种由国务院地质矿产主管部门报国务院批准后公布。

在这种情形下，将乌木规定为国家所有这种手段带来的总收益较小，但总成本较高。[10]这也构成了埋藏物和物的成分的重要不同。

但是，有疑问的是，乌木能否有可能通过法律的新规定被认为属于文物、古生物化石、野生植物资源，或者被公布为新矿种，或者认为应当进行类推适用上述规范，从而属于国家所有，仍需要进一步考虑。[24] 参见王旭：论自然资源国家所有权的宪法规制功能，载《中国法学》2013年第6期。事实上，之所以乌木归属能够引起这么多的争论，根本原因在于对国家享有所有权的疑虑，对于从地下发掘而出的乌木的归属，从形式上看，似乎是一种有关其究竟是‘埋藏物还是‘自然孳息抑或‘矿产资源或者‘文物的争论，但实质上却是对于我们30年改革开放过程中逐渐形成的民法体系的一种实质的内在价值关联的检讨，[21]而反对乌木归属于国家所有的观点仅仅是在这个前见之下试图寻找规范理由而已。第一，占有以及相应的排除权能。

该观点与本文观点的目的相同，仅仅是手段的差异而已，而从现行规范出发，本文仍然坚持国家所有权的概念。而依据通常的交易观念，土地包含了土壤、岩石、水文、大气和植被等要素，乌木不属于上述任何一种要素，故并非土地的成分。

[36] 有学者认为，在私法中，全民具有抽象性，无法成为权利主体，而国家所有即全民所有，因此国家所有权并非私法所有权，参见巩固：《自然资源国家所有权公权说》，载《法学研究》2013年第4期。但国家所有权则侧重公共属性，其目的在于规制，由此无需那些围绕经济自由取向之私人所有权而予以构建的物权法原则，而是更注重以国家所有权为基础实现规制，协调规制与市场化、公共目的与盈利目的。

这是对前两项规范内容的反面性规定，《宪法》中 禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源（第9条第2款后句）、任何组织或者个人不得侵占……土地（第10条第3款）、社会主义的公共财产神圣不可侵犯（第12条第1款）、禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的……财产（第12条第2款后句）这些表述，都表现了宪法中国家所有的这一规范内容。而被告主张原告并非乌木的发现者，也并非从原告的承包地里挖出，同时乌木属于埋藏物，依据《民法通则》第79条第1款属于国家所有。